我国的矿业用地分为勘查用地和矿业生产用地，修订前的矿产资源法没有对矿业用地进行专门规定。

        根据土地管理法，勘查用地属于临时用地，期限一般不超过2年。土地管理法实施条例进一步规定，建设周期较长的能源基础设施建设使用的临时用地，期限不超过4年，但法律、行政法规另有规定的除外。从实践来看，勘查用地制度的主要问题是探矿用地期限与探矿权期限不一致，以及临时用地补偿缺乏公平决定机制。

        矿业生产用地包括矿业企业建设和生产经营中所需要的全部土地。长期以来，矿业生产用地属于建设用地范畴，对集体土地只能通过征收方式取得。2019年修正的土地管理法实施之后，矿业生产虽然可以通过出让、联营、作价出资等方式使用集体经营性建设用地，但矿业用地与集体经营性建设用地“偶遇”的概率比较小。而且，土地管理法列举规定的公共利益类型中，能源、交通等基础设施建设所需用地属于公共利益，而一般的矿业用地并非可以行使征收权的公共利益类型，除非法律另有规定。这就意味着，除煤炭、油气等能源项目用地外，其他非能源类矿产项目用地并不能通过征收方式取得土地使用权。

        从实践来看，通过征收取得采矿用地成本高，征收集体土地审批程序复杂、时间长，并受建设用地指标、耕地占补平衡等限制，而露天开采的采矿用地占地面积大、分布广，也不利于土地的节约集约利用。矿业用地实践中“合法采矿、违法用地”等现象长期制约着矿山企业健康发展，也不利于土地用途的有效管制和生态文明建设。

   矿业用地有别于其他用地的突出特点是“位置不可替代”和“用地主体与矿业权人统一”。新矿法坚持问题导向，通过第34条对矿业用地专门作出规定，其创新点包括：


——从规划编制源头上保障矿业用地需求。第34条第1款规定“国家完善与矿产资源勘查、开采相适应的矿业用地制度。编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求。勘查、开采矿产资源应当节约集约使用土地。”该规定要求在规划环节就实事求是地考虑矿业用地需求，同时要求矿业用地的保障也要体现节约集约用地原则。


——建立多元化的供地方式。第34条第2款规定“县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地。开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。”这项规定改变了征收的单一供地方式，矿业用地可以通过出让、租赁、作价出资等方式取得，同时充分利用土地管理法第54条“法律、行政法规规定的其他用地”这一公共利益的兜底规定，针对开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。


——扩展临时用地使用范围。第34条第3款规定“勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。”临时用地制度从勘查用地拓展到露天开采战略性矿产资源用地，这是新矿法对临时用地制度的重大突破，相对于出让、租赁、作价出资等供地方式而言，临时用地程序更加简单，也有利于矿山企业露天开采战略性矿产资源。


——矿业用地期限延长至与矿业权期限一致。第34条第4款规定“勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限。”这项规定彻底解决了过去长期存在的矿产资源勘查权期限与临时用地期限不一致的问题，也有利于采矿用地与采矿权的期限匹配。

  新矿法对矿业用地制度的改革值得肯定，但落实到具体实施的条文规定还须在矿产资源法实施条例中进一步细化，推动矿业用地制度不断健全。


——明确矿业权人使用土地的具体保障措施。新矿法虽然规定“县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地。”但没有规定具体的保障措施，无法保证矿业权人以公平合理的对价取得土地使用权。因为矿业权依存于特定土地，在矿业权人先取得矿业权的情况下，土地权利人往往会利用优势在谈判时漫天要价。类似问题在矿业权人临时用地情形中也会出现。基于此，域外立法一般通过公平价格确定机制等规定，确保矿业权人及时以合理对价取得土地。我国台湾地区规定矿业用地可通过购用、租赁方式取得。购用土地的场合，如属私有土地且协议不成，委托不动产估价师确定；如属公有土地，按一般公有财产处分计算标准计算。矿业权人若与土地所有人不能达成协议，双方均可向主管机关申请调处，土地所有人以及关系人不接受调处时，可依法提起民事诉讼。但矿业权人可以提存地价、租金或补偿，申请主管机关备查后，先行使用其土地。


——明确矿业临时用地的期限及是否可以延期。新矿法规定“勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限”，但没有明确临时用地期限如何确定以及是否可以延长。如果按照土地管理法及其实施条例，临时用地的期限一般不超过2年。即便是建设周期较长的能源基础设施建设所使用的临时用地，期限也不超过4年。而且两者均未规定临时用地的延期制度。在新矿法对临时用地期限没有明确规定的情况下，如何与矿业权期限匹配？同时，从矿山企业勘查用地及露天开采战略性矿产资源用地的现实操作来看，允许其在土地管理法及其实施条例规定的临时期限届满后，再通过出让、租赁、作价出资等方式取得土地使用权，似乎不太现实。既然土地管理法实施条例已明确临时用地可以通过法律、行政法规另行规定，那么，未来的矿产资源法实施条例应对此问题予以明确。


——明确规定对土地权利人的赔偿或补偿。矿业权人虽有矿业用地优先权，但勘查、开采活动对土地权利人造成损害的，法律应明确予以赔偿或补偿。目前，各国立法重视对土地权利人的利益保障。如乌拉圭的采矿法对“土地所有人的权利”进行了明确规定：因采矿活动造成损失的，由矿山企业承担赔偿；获得矿业权持有人因在其名下的土地上建立地役权而给予的补偿；如因矿业权持有人开展采矿活动，而导致土地所有人无法使用其土地或土地的主要部分，则有权要求矿业权持有人购买其土地或该土地的一部分，如双方未就土地销售价格达成一致，则应通过其他法律规定的程序和机制确定价格，如矿业权持有人不同意购买土地，则土地所有人可要求矿业主管部门撤销其所授予的矿业权；参与分配矿业权使用费。可见，未来的矿产资源法实施条例，对土地权利人的赔偿或补偿作出科学合理规定，不仅是土地权利保障的需要，也有利于矿业权的顺畅实现。


        作者：刘锐  赵力苇 中共中央党校（国家行政学院）

   

 来源：土地观察